国家公园体制要兼顾保护和全民公益性(2)

　　反复出现的问题要总结规律，普遍出现的问题要总结制度成因。解决这些问题，要靠生态文明体制建设，尤其是国家公园体制。中央2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》对“国家公园体制”解释得全面而清晰：“加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、地质公园、 森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组……保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。中央启动国家公园体制试点的目的之一就是通过具有龙头作用的国家公园体制建设，带动保护地体系的统一、规范、高效管理。

　　中国环境报：这么说，建设国家公园体制是为了重塑我们的保护地体系、加强生态保护？

　　苏杨：这是重要的目的，但必须强调的是，我们说“保护为主”，绝不是将国家公园体制的功能仅限于生态保护，不能把国家公园简单看作是自然保护区的升级版本。这一点是很多业内人士都没有意识到的。“保护为主”的后面还有“全民公益性优先”。而全民公益包括了很多内容：爱国教育和环境教育、带动社区发展等。

　　这方面有他山之石。美国国家公园在管理中有两个维度。一个是历史文化维度，这使它成为一个爱国主义教育基地。《美国国家公园21世纪议程》中的名言是“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核心目标”。美国国家公园让人们聚在一起，成为美国人，就像我们中国的象征是长江长城、黄山黄河一样，这是非常重要的国家共同意识的物证。另一个是科学的维度，美国国家公园是科普和科研的重要基地。我们的旅游景区喜欢讲神话故事，而在美国的国家公园讲的是为什么江山如此多娇。例如，到了约塞米蒂，游客会了解到这里的地质构造是怎么样的，在全世界有什么重要价值，有多少科研成果出自这里等。

　　此外，美国的国家公园也注重对周边社区产生的经济效益（不是管理机构自身的经济效益）。美国国家公园管理局每年都会发布一本测算其经济效益的报告。例如，2013年的报告说明，国家公园访客对周边社区总共带来了近146亿美元消费支出，产生了14.3万个就业岗位。

　　知道了这些，就能理解为什么美国人说国家公园是美国最好的构想，为什么黄石公园北大门上镌刻的话是：FOR THE BENEFIT AND ENJOYMENT OF THE PEOPLE（为了人民的利益和享乐）。这样的国家公园，你要把它狭义理解为加强生态保护的话，显然低估了其价值。

　　实际上，中国的国家公园体制还承担了一个重任——生态文明体制的先行先试区。在国家公园这样资源价值高、发展压力小、社会支持强的区域，显然更有利于把《生态文明体制改革总体方案》提出的生态文明八项基础制度配套建设起来。目前的国家公园试点区，多数已在这些制度配套落地上初见端倪。比如，中央确定的钱江源国家公园试点区所在地浙江省开化县，就是全国第一批取消对领导干部GDP考核的地方；武夷山国家公园试点区，则是统一、规范的生态文明试验区福建实施方案中的重点，是生态产品价值的先行实现区。

　　中国环境报：其他国家的国家公园体制给我们带来哪些启示？

　　苏杨：美国做得好的地方包括特许经营机制、人力资源管理机制、科普教育、爱国教育和公众参与。但是美国国家公园的建立其实是相对比较简单的。比如，黄石国家公园建立之初，就把居住在里面的印第安人全部都清走。所以美国的国家公园有两个特点：土地大部分是联邦政府所有，基本上没有原住民。而中国的情况复杂得多，有人、地约束，体制上需解决钱、权难题。

　　法国和中国更像：它有类似的人、地约束，土地也有较高比例不属于政府，人口密度也比较高。而且在宏观管理体制上，法国和中国也很相似。法国最初建国家公园时和美国较像，中央的垂直管理机构全权管理划出来的国家公园，把地方政府和社区利益基本屏蔽在外，以致其后几乎成了“全民公敌”。2006年，法国开始进行国家公园体制改革，主要的方式就是形成与周边区域的共同管理并带动地方绿色发展。中央与地方政府、社会组织共同签署宪章，涵盖3个部分的内容：法规、规划和相关技术标准。根据宪章，国家公园管理局、地方政府和科学家等多方共同组成的董事会决定如何管理。签订宪章的周边区域都成为国家公园的加盟区，加盟区范围内都能通过国家公园产品品牌增值体系受益。这个改革被证明是很成功的。目前，我国浙江仙居正在尝试将这种机制本土化。